PRINCÍPIOS E DIRETRIZES

Capítulo 01

A precificação de carbono é um instrumento econômico essencial para permitir a incorporação dos custos sociais, econômicos e ambientais negativos causados pelas emissões de gases de efeito estufa, além de ser um mecanismo com custo-benefício comprovado e de importância vital na transição para uma economia de baixo carbono 

O Brasil, assim como os demais países, precisa reduzir as suas emissões de carbono para ajudar a conter o aquecimento global. O País emitiu 9,6% a mais de gases de efeito estufa em 2019, em comparação a 2018, de acordo com o 8º relatório do Sistema de Estimativas de Emissões e Remoções de Gases de Efeito Estufa (SEEG), realizado pelo Observatório do Clima. O Brasil lançou na atmosfera 2,18 bilhões de toneladas de dióxido de carbono equivalente (GtCO2e), contra 1,98 bilhão em 2018. As principais fontes de emissão são as mudanças de uso da terra (44%), a agropecuária (28%), o setor de energia (19%), processos industriais (5%) e resíduos (4%).

A redução significativa do aquecimento global e o cumprimento dos compromissos do Acordo de Paris (AP) – tratado mundial firmado em 2015 e cujas propostas entraram em vigor em 2016 – estão entre as metas dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), com o qual o Brasil se comprometeu até 2030. A nova meta do País no AP, a chamada Contribuição Nacional Determinada (NDC, da sigla em inglês), prevê a neutralidade nas emissões de gases do efeito estufa até 2060.
Pelo acordo, que foi resultado de mais de 20 anos de negociação, as nações definiram objetivos de longo prazo para limitar o aquecimento da temperatura global em níveis abaixo de dois graus Celsius, se possível a 1,5 grau, até o final deste século.

Nesse contexto, uma das ferramentas mais eficazes para diminuir a quantidade de gases de efeito estufa (GEE) produzidos pelas atividades do País são os chamados sistemas de precificação de carbono. E é importante ressaltar que o Brasil está atrasado no estabelecimento desse mercado, que ainda precisa de regras, legislação e incentivo.

A precificação de carbono é um instrumento econômico essencial para permitir a incorporação dos custos sociais, econômicos e ambientais negativos causados pelas emissões de gases de efeito estufa (externalidades negativas¹), além de ser um mecanismo com custo-benefício comprovado e de importância vital na transição para uma economia de baixo carbono.

No caso do Brasil, tal mecanismo ajudará a promover a competitividade da indústria nacional na forma de um sistema de comércio de direitos de emissão, bem como permitirá o avanço da economia nessa trajetória quando as vantagens de mitigação forem cada vez menos baseadas em opções do uso do solo (floresta e agropecuária) e mais dependentes das emissões de energia e da indústria.

A precificação será, assim, um elemento central para auxiliar o processo de tomada de decisão do setor empresarial para aproveitar as inúmeras oportunidades de atividades de baixo carbono nas quais o país conta com vantagens competitivas, agregando eficiência produtiva, promovendo a competitividade e ampliando as vantagens em acordos comerciais e de cooperação internacional. No caso brasileiro, a precificação de carbono tem evoluído para um sistema de comércio de emissões.

A preferência pelo sistema de mercado

A rejeição ao mecanismo de tributo (taxação) se deve, principalmente, ao risco de aumento da carga tributária e ao mau uso das receitas. Há risco de dominância de objetivos fiscais que podem gerar incertezas nos objetivos da precificação.

O sistema de comércio de emissões (SCE), instrumento de mercado que pode ser utilizado para reduzir as emissões de gases de efeito estufa, permite o fluxo de recursos entre os agentes regulados e não somente para o governo. Permite também mais liberdade regulatória e institucional para proteger a competitividade com alocação diferenciada de direitos de emissão, deslocada das amarras do código tributário.

Esta opção exige a criação de instrumentos legislativos e institucionais adicionais e de uma implementação mais gradual. Contudo, as abordagens de mercado criam oportunidades de comércio entre agentes econômicos e fortalecem e consolidam a governança climática com a participação do setor privado.

Ao sinalizar uma trajetória de baixo carbono de longo prazo da economia brasileira, esse sistema ameniza as exigências de acordos de comércio multilaterais e reduz as disputas comerciais por meio de medidas protecionistas de cunho climático. Além disso, cria sinais de preços e de integridade climática para a inserção dos agentes regulados em mercados internacionais, em particular no uso dos instrumentos de mercado estabelecidos no Acordo de Paris (tratado mundial criado com o objetivo de reduzir o aquecimento global). O sistema de comércio de emissões não só garante o custo-efetividade para atingir as metas de mitigação, mas também amplia o leque de oportunidades de negócios para mitigação e inovação tecnológica.

Há atualmente 34 sistemas de mercado (regionais, nacionais e subnacionais), cobrindo majoritariamente fontes de emissão da indústria e da geração de energia. Essa cobertura de emissões e o preço de equilíbrio variam de jurisdição para jurisdição, mas, na maioria dos casos, são inferiores a US$ 40/tCO2e e giram um volume anual de transações de US$ 20 bilhões1.

Nossos maiores parceiros comerciais (União Europeia, China, Chile, Colômbia, México e Argentina) já adotam a precificação. São experiências que utilizam mecanismos de proteção a competitividade para evitar o vazamento de emissões para outra localização geográfica quando a produção doméstica e suas exportações são substituídas por concorrentes internacionais que atuam em economias sem políticas climáticas similares. Nesse sentido, a proposta do CEBDS para um sistema de comércio de emissões no Brasil recomenda a adoção de mecanismos de proteção à competitividade para os setores expostos ao comércio internacional.

Quais são os tipos de sistemas de mercado?

Mercados são instrumentos, e não políticas, e seu desenho precisa ser moldado de acordo aos objetivos das políticas. Instrumentos de mercado são utilizados tanto para objetivos de política corporativa de neutralização como para políticas climáticas nacionais e internacionais. Assim, há diferentes ambientes de comércio de emissões.

O comércio de redução de emissões em mercados voluntários entre empresas e indivíduos atende a uma meta voluntária corporativa ou individual por meio de créditos gerados por outras empresas e indivíduos. Esses créditos, por sua vez, são certificados por terceiros dotados de princípios que variam entre si. No entanto, as transações nesse mercado não obedecem a um marco regulatório comum com metas compulsórias e não seguem as regras do Acordo de Paris.

Já os instrumentos de mercados internacionais são regulados por regras e metas estabelecidas nos acordos internacionais. Dentro da Convenção do Clima (United Nations Framework Convention for ClimateChange – UNFCCC) há instrumentos e mecanismos de cooperação internacional para trocas de emissões ou créditos de redução de emissão entre governos e entidades, incluindo empresas. Essa regulamentação foi definida para dar garantia ao cumprimento das metas nacionais e à integridade climática dos acordos, como o Protocolo de Quioto e o Acordo de Paris.

Fora da Convenção do Clima, o comércio de redução de emissões pode ser criado por organizações mundiais reguladoras de setores que não são cobertos pelo tratado, com o objetivo de dar garantia ao cumprimento de metas mandatórias das empresas do setor, como acontece, por exemplo, nos setores de aviação e transporte marítimo internacional (ver Quadro 1 para um maior detalhamento entre esses diversos tipos de mercado).

Por fim, as principais experiências com o comércio de emissões são os mercados jurisdicionais, regulados com regras e metas decididas a nível regional, nacional ou subnacional. Nesses sistemas de mercado, cada jurisdição decide seu marco regulatório para dar garantia jurídica ao mercado e ao cumprimento das metas das fontes reguladas, definindo objetivos, natureza jurídica das permissões, plataforma e regras de comércio, relato e registro das transações.

Quadro 1 – Distinção entre Mercados de Carbono

Nos mercados voluntários, a oferta é gerada por projetos que reduzem emissões com o sistema de crédito-linha de base. Os créditos gerados são certificados e oferecidos para serem usados como offsets para uma meta voluntária de redução de emissões (empresas e indivíduos).
A fungibilidade e a adicionalidade de tais créditos variam conforme os critérios utilizados pelas certificadoras (VCS, Gold Standard, ACR, CAR, etc.). O mercado, por sua vez, diferencia preços por fontes, origem e compatibilidade regulatória.

Em 2019, o volume transacionado no mercado voluntário foi de 104 MtCO ²e ², com valor de US$ 320 milhões, o equivalente a 1% do total transacionado em mercados regulados em todo o mundo no mesmo ano. Os preços médios eram de US$ 4,3/tCO ²e para floresta e uso do solo e US$ 3,9/tCO ²e para eficiência energética. Atividades florestais e uso do solo correspondem a metade do valor transacionado ³.

Artigo 6 do Acordo de Paris

No Protocolo de Quioto, os instrumentos de mercado eram o Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo (MDL), entre países com metas e países sem metas, e o de Implantação Conjunta (Joint Implementation – JI) entre países com metas. Com as Contribuições Nacionalmente Determinadas (Nationally Determined Contribution – NDC), os instrumentos do Acordo de Paris alteram o seu desenho, já que todos os países têm metas.

O Artigo 6 do Acordo de Paris cria, assim, instrumentos de mercado para uma abordagem cooperativa com o objetivo de tornar as NDC mais ambiciosas. Os Artigos 6.2 e 6.3 propõem os resultados de mitigação internacionalmente transferidos (Internationally Transferred Mitigation Outcomes – ITMOs) para transações diretas de emissões reais entre as partes (países). Tais transações serão contratadas entre as partes, contabilizadas e comunicadas ao órgão gestor do Acordo de Paris.

Já os Artigos 6.4 e 6.5 estabelecem um mecanismo baseado em sistema de créditos-linha de base para transações entre entidades públicas e privadas em projetos (ou programas) de mitigação. Nesse mecanismo, os créditos terão de seguir as regras do órgão gestor do Acordo de Paris e, assim, validados e verificados antes de serem colocados em comercialização pelas Autoridades Nacionais e pelo órgão específico da Convenção do Clima.

Nos dois instrumentos, as partes hospedeiras (vendedoras) e receptoras (compradoras) devem evitar dupla contagem de emissões ou créditos transacionados, realizando ajustes correspondentes dos montantes transacionados nas suas Comunicações Nacionalmente Determinadas. Ou seja, quem vende aumenta sua NDC pelo montante comercializado para que o comprador possa deduzir esse montante.

A regulamentação do Artigo 6 ainda não aconteceu por conta de inúmeras questões técnicas entre as partes4, portanto, uma estimativa do seu potencial é apenas exploratória. A International Emissions Trading Association (IETA) estima que tais instrumentos poderiam aumentar em até 50% a ambição das metas atuais do AP, com negócios em torno de US$ 58 bilhões a US$ 167 bilhões em 20305.

² Total transacionado em mercados voluntários foi de 104 MtCO2e, enquanto o total nos mercados regulados foi de 11 GtCO ²e.
³ Ver Forest Trends’ Ecosystem Marketplace (2020).
₄ Ver DA MOTTA, Ronaldo Seroa. (2020).

Mercado da Aviação Civil Internacional (CORSIA)

As emissões da aviação civil e do transporte marítimo internacional estão fora das emissões controladas no âmbito da Convenção do Clima, tanto pela dificuldade de atribuição das mesmas a cada país como pela existência de acordos internacionais específicos para esses setores. No caso da aviação civil internacional, seu organismo multilateral é a International Civil Aviation Organization (ICAO), que estabeleceu o Sistema de Compensação e Redução de Carbono para a Aviação Internacional (CORSIA, na sigla em inglês).

Esse sistema terá duas fases iniciais voluntárias, a primeira de 2021 a 2023 e a segunda de 2024 a 2026, e uma fase obrigatória que ocorreria a partir de 2027. As empresas aéreas terão de cumprir metas absolutas de redução, podendo usar offsets dos mercados voluntários de certificadoras selecionadas pela ICAO que sigam os princípios estabelecidos pelo CORSIA, tais como: exigência de (i) adicionalidade regulatória que exclui redução ou remoção de GEE exigida por lei, regulamenta ou juridicamente vinculada e (ii) de garantias que esses créditos não serão utilizados no cumprimento das metas da NDC do país vendedor.

Estima-se que a demanda dessas duas fases iniciais seja em torno de 400 MtCO ²e e que, nesse período, só os créditos já disponíveis de MDL superam essa demanda 6.

Mercados Jurisdicionais Regulados

Os mercados jurisdicionais regulados podem adotar metas relativas usando intensidades de carbono, ou metas absolutas, com um orçamento por quantidade de carbono.

As iniciativas de mercados jurisdicionais com metas relativas que adotam intensidade de carbono, geralmente, têm atuação no elo de comercialização da cadeia. O agente regulado tem de cumprir uma meta de intensidade de carbono por unidade consumida ou vendida de uma fonte de energia. Caso não consiga, há um débito de carbono que pode ser compensado por créditos de carbono produzidos por diferentes trilhas tecnológicas dos produtores de energia de baixo carbono. Essa é dinâmica do California Low Carbon Fuel Standard, Renovabio, California Renewable Energy Credits e China Green Power Certificate.

Os mercados com metas absolutas são os chamados sistemas cap-and-trade (limitar e negociar) ou emissions trading system (sistema de comércio de emissões) e geralmente o ponto de regulação é a jusante diretamente nas fontes de emissão.
As recomendações aqui apresentadas são no sentido da criação de um Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE).

Como a distribuição de emissões por fonte é muito desigual, a obrigatoriedade para participar desse mercado procura ter como foco as fontes principais que, agregadas, cubram de 80 a 90% das emissões. Para isso, somente fontes com emissão acima de um patamar de emissão são obrigadas a participar do sistema. Essa medida, além de reduzir custos de monitoramento, exclui empresas de médio e pequeno porte que teriam mais dificuldade de participação. As alocações gratuitas de direitos/licenças de emissão são direcionadas para os setores de intensa emissão e expostos ao comércio internacional (emissions-intensive, trade-exposed – EITE) como um mecanismo de proteção à competitividade. Os direitos/licenças de emissão emitidos pelo regulador que não forem distribuídos gratuitamente são vendidos em leilões.

Anualmente, as fontes reguladas têm de conciliar suas emissões com um total equivalente de direitos/licenças de emissão. Par tal, elas comparam seu custo marginal de mitigação com o preço de equilíbrio desse mercado. As fontes reguladas podem, assim, realizar essa conciliação (i) com o montante de alocação gratuita, (ii) comprando em leilões, (iii) comprando parte do orçamento de carbono dos outros regulados e (iv) comparando reduções realizadas por fontes não incluídas no mercado e autorizadas a vender para esse mercado (offset).

As experiências mais avançadas são o European Union Emissions Trading System (EU ETS), o California Cap-and-Trade Program e o Korea Emissions Trading Scheme. Para o caso da América Latina, o caso pioneiro do sistema de comércio de emissões do México, ainda na sua fase piloto, oferece orientações importantes. As lições dessas experiências serviram de orientação para a recomendação da criação do SBCE.

₅ Ver IETA (2019).
₆ Ver Fearnebough et al. (2019).

Conexões entre mercados

A escala dos mercados jurisdicionais, em volume de troca de emissões e valor dessas transações, é muito maior que as dos mercados voluntários e do CORSIA, o Sistema de Compensação e Redução de Carbono para a Aviação Internacional. Agentes desses mercados jurisdicionais estarão também mais bem posicionados para capturar as oportunidades dos instrumentos do Artigo 6 do Acordo de Paris, uma vez que já observam referências de preços e práticas comerciais para orientar essa participação. Todavia, a conexão entre mercados jurisdicionais e outros mercados é uma decisão autônoma desses sistemas, obedecendo a regras próprias.

As reduções de offset obedecem a um protocolo estabelecido para que as reduções de emissões compensadas sejam equivalentes às das fontes reguladas, para que a meta agregada do mercado seja mantida. Essa equivalência leva em consideração os conceitos de fungibilidade, com a métrica de mensuração do carbono do mercado, e adicionalidade, com as reduções já em curso no setor ofertante.

Embora mercados jurisdicionais independam das regras da Convenção do Clima (UNFCCC), suas metas podem estar alinhadas às Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) e podem aceitar ou não offsets de instrumentos de mercado da UNFCCC, como nos casos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), do JI do Protocolo de Quioto e, provavelmente, poderá acontecer o mesmo com os instrumentos do Artigo 6 do Acordo de Paris.

Mercados jurisdicionais podem ter ligações com outros mercados jurisdicionais com critérios de fungibilidade, que, da mesma forma que no caso dos offsets, exigem equivalência entre unidades de redução. Conexões ampliam as opções de heterogeneidade de custos, mas aumentam a demanda e, portanto, alteram preços de equilíbrio. Exemplos de conexões entre mercados jurisdicionais são o Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI), primeiro programa obrigatório criado nos Estados Unidos baseado no mercado para reduzir as emissões de gases de efeito estufa, o “California & Quebec Cap-and-Trade”, implantado por Quebec em 2013 e vinculado ao sistema da Califórnia em 2014, e o “EUETS & Swiss ETS”, criado na Suíça em 2008 de forma voluntária e vinculado à União Europeia em 2020.

Resumo das Recomendações para o SBCE

Considerando o perfil das emissões industriais, as lições das experiências internacionais e o aprendizado com experimentos simulados no Brasil, em linhas gerais, as recomendações para o SBCE seguiram as seguintes diretrizes:

1. Estabelecer um órgão interministerial para acompanhar e revisar o sistema, uma instituição governamental executiva (nível federal) para implementação e coordenação e uma instância externa de assessoramento com a participação de regulados, especialistas e sociedade civil.
2. Determinar um limiar de emissão acima do qual a participação no sistema seja obrigatória.
3. Restringir, na fase inicial, a participação entre os principais setores intensivos em carbono. Nas fases seguintes, evoluir para um maior escopo de setores e gases regulados.
4. Garantir alto nível de alocação gratuita de direitos de emissão para setores expostos ao comércio internacional.
5. Alocar inicialmente os direitos de emissão por grandparenting, método de alocação no qual as empresas recebem permissões gratuitas com base em suas emissões históricas em determinado período. Com base em emissões atuais, evoluir nas fases seguintes para benchmarking com base em indicadores de intensidade de carbono.
6. Adotar mecanismos de estabilidade de preços.
7. Aceitar créditos de offset, inclusive de atividades de conservação e restauração florestal.
8. Credenciar instituições privadas de gestão do mercado, tais como, plataformas de comercialização, operadores e certificadoras.
9. Estabelecer a periodicidade de revisão das regras com critérios que contemplem objetivos nacionais de mitigação, contribuição histórica do setor, custos de transação e economicidade das opções de mitigação.
10. Destinar preferencialmente as receitas de leilões para investimentos em tecnologias de baixo carbono.

Transição para uma economia de baixo carbono com competitividade

O CEBDS, após inúmeros eventos e consultas aos seus membros e em alinhamento com as proposições do Projeto Partnership for Market Readiness (PMR) Brasil, entende que o SBCE para a indústria nacional é estratégico para acelerar a transição para uma economia de baixo carbono e promover a competitividade do setor na forma de um sistema de comércio de direitos de emissão.

O Projeto PMR Brasil, que faz parte da Partnership for Market Readiness (PMR), programa do Banco Mundial, tem por objetivo discutir a conveniência e a oportunidade da inclusão da precificação de emissões de gases de efeito estufa no pacote de instrumentos voltados à implementação da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) no período pós-2020.

Mecanismos de proteção à competitividade

Por fim,Como indicam as experiências internacionais, o CEBDS entende também que esse sistema de comércio de emissões compulsório deve ser implementado de forma gradual, por meio de mecanismos de proteção à competitividade. Em uma primeira fase, o foco deve ser no aprendizado dos agentes, desenvolvimento de instituições e aprimoramento de dados e informações, inclusive com a implantação do sistema de relato nacional de emissões.

Os capítulos seguintes irão analisar e detalhar as diretrizes acima com recomendações específicas para o marco regulatório do SBCE.

Proposta CEBDS do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (BRSCE)

Para tal, recomendam-se os seguintes elementos de desenho desse sistema:

• Obrigação de adoção de um sistema nacional de relato de emissões, iniciando com gases de mensuração menos complexa, como, por exemplo, os que são medidos por relação a volume.
• Obrigatoriedade de participação com base em limiares de emissão por planta regulada.
• Controle de preços que incentive as oportunidades de mitigação, e que seja alinhado aos já praticados em economias com grau de desenvolvimento similar às do Brasil.
• Mecanismos de proteção à competitividade das empresas expostas à competição internacional, com alocação gratuita de direitos de emissão.
• Uso de offsets de setores ainda não regulados.
• Regras flexíveis para evitar altos custos de transação.
• Uso prioritário da receita para desenvolvimento tecnológico.

Os estudos contratados do PMR Brasil já apresentam uma revisão da experiência internacional e sugerem algumas opções para as questões acima.

Essas opções, entretanto, incluem alternativas de desenho que precisam, na atual conjuntura, ser analisadas e selecionadas. Para detalhar essa última etapa de desenho técnico e criação de consenso, o CEBDS organizou, entre setembro de 2020 a maio de 2021, sete Workshops Técnicos para discutir, avaliar e ouvir os participantes desse mercado sobre a regulamentação de cada uma dessas questões acima para a construção conjunta do desenho do marco regulatório de um
Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões.

Os capítulos a seguir apresentam as notas técnicas desses webinares para cada um desses temas.

REFERÊNCIAS

CONSELHO EMPRESARIAL BRASILEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL.
Precificação de Carbono Indústria Brasileira: uma iniciativa estratégica. Rio de Janeiro: CEBDS/CPLC, 2018.16p.

FOREST TRENDS’ ECOSYSTEM MARKETPLACE. Voluntary Carbon and the Post-Pandemic Recovery: State of Voluntary Carbon Markets Report, Special Climate Week NYC2020 Installment. Washington DC: Forest Trends Association,2020. 16 p.

FEARNEBOUGH, Harry; WARNECKE, Carsten; SCHNEIDER, Lambert; BROEKHOFF, Derik; THEUER, Stephanie La Hoz.Offset Credit Supply Potential for Corsia. Berlin: German Emission Trading Authority, 2019. 42 p.

INTERNATIONAL EMISSIONS TRADING ASSOCIATION.The Economic Potential of Article 6 of the Paris Agreement and Implementation Challenges.IETA, University of Maryland and Carbon Pricing Leadership Coalition. Washington, D.C.: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO, 2019.24 p.

SEROA DA MOTTA, R.Oportunidades e Barreiras no Financiamento de Soluções Baseadas na Natureza. Rio de Janeiro: ICS/CEBDS, 2020. 37p.

Proposta de Marco Regulatório para o Mercado de Carbono Brasileiro – CEBDS